关于印发《深化水务管理体制改革指导意见》的通知

水资源司〔2005〕49号

各流域机构,各省、自治区、直辖市水利(水务)厅(局),各计划单列市水利(水务)厅(局),新疆生产建设兵团水利局: 

    在中央十五届五中全会关于“改革水的管理体制”精神指引下,以区域涉水行政事务统一管理为标志的水务管理体制改革取得重要进展,收到明显成效。为进一步推进和深化水务管理体制改革,认真解决改革进程中遇到的问题,加强对这项工作的指导,我部制定了《深化水务管理体制改革指导意见》,现印发你单位,请结合实际,认真贯彻落实,全面做好水务管理工作。

中华人民共和国水利部
2005年2月4日

    附件:

深化水务管理体制改革指导意见

  近年来,在中央十五届五中全会关于"改革水的管理体制"精神指引下,地方各级人民政府为适应经济社会发展需要,缓解城乡供水紧张状况,贯彻科学发展观和中央水利工作方针,落实《水法》有关规定,推进以区域涉水行政事务统一管理为标志的水管理体制改革。目前,全国30个省、自治区、直辖市组建水务局或由水利局承担水务统一管理职能的县级以上行政区已达1251个,占全国县级以上行政区总数的53%,其中,北京市、上海市、黑龙江省、海南省已实现了辖区内的水务统一管理。实现水务统一管理的地区,在统一调配地表与地下、城市与农村、区内与区外水资源,统一编制涉水规划,提高城乡防洪安全、供水安全、生态安全等方面,取得了明显成效。但也存在着观念转变不够;关系尚未真正理顺;各地改革不同步,上下级管理职能不对口;现有法规滞后于水务管理实践;水务投资和项目融资渠道不畅;水务产业化与市场化发育缓慢;队伍建设不适应形势发展要求等问题。为进一步推进和深化水务管理体制改革,高度重视和认真解决改革进程中遇到的各种问题,加强对这项工作的指导,在调查研究和总结各地实践经验的基础上,水利部提出本指导意见,供各地参照执行。各地应在本意见指导下,从当地实际出发,积极探索,勇于实践,进一步推进和深化水务管理体制改革。
  一、 进一步提高对水务统一管理必要性的认识
  水务统一管理是贯彻科学发展观和中央治水方针,保证城乡供水安全和全面建设小康社会的迫切需要。水务统一管理是贯彻科学发展观的具体体现,是统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展的重要措施,是贯彻中央治水方针的实际行动,是水利部党组治水新思路的成功实践,是确保城乡供水安全和全面建设小康社会的迫切需要。
  水务统一管理是水资源开发利用规律的客观要求,符合水资源的自然属性和经济属性。流域性和循环可再生性是水资源区别于其他资源的重要属性,水资源始终处在降水--径流--蒸发的水文循环之中,要求对水资源的利用形成取水--供水--用水--排水--处理回用的系统循环,对区域涉水事务进行统一管理。城乡分割、部门分割的水管理体制是计划经济的产物,造成涉水规划难协调,水源工程和供水、节水设施建设难同步,水源配置和供水调度难统一,污水处理与再生水回用难一致,不能适应生产力发展对水务生产关系的要求。只有实行水务统一管理才能有效解决水资源开发利用中存在的矛盾。
  水务统一管理是优化配置水资源,提高水资源利用效率的体制保证。《水法》明确规定各级水行政主管部门负责行政区域内的水资源统一管理和监督工作。水资源管理是对水资源量、质、温、能的全要素管理,对水资源治理、开发、利用、配置、节约、保护的全方位管理,对水资源供给、使用、排放的全过程管理,因此在水资源统一管理基础上的水务统一管理是水资源优化配置、高效利用和科学保护的体制保证。
  水务统一管理是水务行业适应城市化和工业化快速发展的必然结果。改革开放以来,我国经济社会快速发展,城市化率稳步提高,城市水资源供需矛盾日益突出。而城市化地区水资源总量少、利用效率低,用水集中、排污量大、处理不足,水安全保证程度不高,只有对涉水行政事务进行统一管理才能从根本上解决以城市为重点的水问题。
  二、进一步深化水务管理体制改革工作
  水务管理就是在水资源统一管理的前提下,对涉水行政事务统一管理。要对城乡水资源进行统一管理,对辖区范围内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等涉水行政事务的统一管理。水务管理体制的核心是在行政区域水资源统一管理的前提下实现涉水行政事务统一管理,推动一体化的水服务体系建设。水务管理的目标是:通过涉水行政事务的管理体制改革,整合涉水行政职能,提高水行政的社会管理能力和公共服务水平,实现水资源的优化配置、高效利用和科学保护。逐步建立政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的水务管理体制;建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务运行机制;建立发挥体制优势、强化行业管理的水务政策法规体系。
  水务管理不仅是管理职能和服务范围的转变,更重要的是治水思路和水利发展战略的重大转变,要适应这种转变,就要转变观念, 明确目标,在思路、管理、服务、投资、建设、运营几个方面实现观念创新、机制创新和体制创新。在建立水务管理体制的过程中,还要注意把握职能调整与管理的关系,行业管理与行业隶属的关系,管理形式与内容的关系,量质并重。做好水务管理工作,要逐步实现以下几方面的转变:
  一是工作领域从农村水利向城乡一体化水务转变。以建设节水防污型社会为目标,对城乡水资源全面规划、统筹兼顾,优化配置,农村供水与城市供水相统筹,城市防洪工程与城市建设相协调,实行城乡防洪、供水、排水、污水处理、再生水回用、地下水回灌统一调度。
  二是管理方式从直接管理向间接管理转变。实现从管水务企业到管水务资产的转变;实现从静态管理到动态管理的转变;实现从实物形态管理到价值形态管理的转变;实现从前置性审批管理向全过程监督管理的转变;实现从管理领导班子向委派产权代表的转变。
  三是运行机制从单纯的政府建设管理向政府主导、社会筹资、市场运行、企业开发转变。必须充分发挥市场机制在水务工程建设与运营中的作用,改革水务投融资体制与运行机制,推进水务产业化与市场化进程,构建水务良性运行机制。
  四是人才结构从注重工程技术人才向技术、管理、经营人才并重转变。要通过引进人才、加强培训、扩展知识结构等方式建设一支懂技术、会管理、善经营的水务人才队伍,为水务改革与发展提供人力资源保障。
  三、 依靠地方人民政府,开创水务工作新局面
  一是建立健全政企分开、政事分开的现代水务管理体制。水务管理的政府职能要突出水务的社会管理和公共服务职能。具体职能为统一制定水务管理法律法规与技术经济政策;统一编制水务各项规划,完善水务规划体系,形成民主科学的决策机制;审核水务建设年度计划;制定并监督执行城市供水应急预案;负责城乡防洪、除涝、城市河道整治;负责城乡水生态、水环境建设与管理;负责城乡水土流失治理;负责水力资源的开发利用和水电设施的建设与管理;负责水务企业经营资质的审核认证以及特许经营权的发放和收回,规范水务企业的经营行为,保障公众用水的合法权益和各种投资主体的合法权益;制定市场准入规则,加强市场监管;监测供排水水量、水质、水压等主要指标,监督水务企业服务质量;建立水务公益性工程稳定的投融资渠道和市场运营模式;负责水源和供水、排水系统的统一调度;监督水务国有资产的保值增值,对水务系统公益型和经营型资产采用不同的监管方式,突出对公益型水务资产的监管;建立科学的成本评估体系,协助价格主管部门制定供水、排水等价格政策。
  二是协调各部门关系,形成统一管理、团结治水的水务工作格局。水务管理是一种全新的管理体制,是水行政管理职能的重大变革,是涉水事务职能的重组,要按照"统一管理,团结治水"的要求,加强与有关部门的协作,取得他们的支持,协调处理好各方面的关系,共同做好水务工作。供排水工程及管网、城市防洪工程、水土保持与水环境工程等水务设施是城市基础设施的重要组成部分,其建设规划应依法纳入城市总体规划;城市供水管网施工改造离不开建设主管部门的支持;污水处理厂的布局和建设、水功能区管理、水力资源开发与水污染防治、生态环境保护工作密切相关,也要协调好与环境保护主管部门的关系。
  三是健全地方性水务管理法规体系。要充分发挥水务统一管理的体制优势,严格执行《行政许可法》、《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《取水许可制度实施办法》、《水利产业政策》等法律法规,建立对城市供水、用水、排水的监督机制,采用取水许可、计划用水等行政措施,从源头上加强城市用水的监管。要针对执法和行政管理中存在的突出问题,密切结合当地实际,清理与水务管理体制不相适应的地方性水务管理办法,按照水务统一管理的要求,明确执法主体,逐步建立健全发挥水务管理优势、强化水务行业管理的《城市供排水管理办法》、《城市污水处理及回用管理办法》、《城市饮用水水源地保护办法》、《城市计划用水与节约用水管理办法》等地方性水务管理法规。在完善地方性水务管理法规体系的同时,要加强执法监督和工作指导,全面贯彻落实现有法律、法规,及时研究解决工作中出现的新情况、新问题。
  四、 依靠地方人民政府,推进水务产业化与市场化进程
  在国家政策指导下,积极推进水务产业化与市场化进程,逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务运行机制。
  一是建立多元化、多渠道、多层次的水务投融资机制。要区分公益性项目与经营性项目,确定不同的投资机制与运营模式。对于农村水利、城市防洪、城市供排水管网和水源保护等公益性工程,政府应该承担起建设、运行、维护以及更新改造的责任,主要目标是建立稳定的财政投资来源和市场化的运营模式,加大政府财政投资力度,要把国家政策规定的城市基础设施建设维护费中用于城市防洪及供排水设施与管网改造部分的投资用足用好,还要研究支持公益性水务工程建设的相关政策措施,同时也要按照事权划分原则,形成多级投入机制。对于城市供水等经营性项目,资金来源应该市场化,利用特许经营、投资补助、招标拍卖等多种方式,吸收社会资本参与开发,走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。
  二是在推进水务市场化的同时,加强政府对水务市场的监管。政府对水务市场的监管是水务市场化的重要组成部分,要通过水务规划体系、技术标准和定额体系、相关行政法规对水市场进行监管。监管的主要内容是水务服务质量、服务价格、运行安全和国有资产的保值和增值。
  三是改革水价形成机制,依靠科技进步推进水务产业化、市场化进程。根据国务院办公厅《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》精神,综合考虑水务企业生产成本、居民承受能力和物价指数,建立合理的供水水价形成机制和水价调整机制,对居民用水实行阶梯式计量水价,对非居民用水实行计划用水和定额管理,以及超计划、超定额加价方法,促进节约用水。加大污水处理费的征收管理力度,尽快实现所有城市开征污水处理费;已经开征污水处理费的城市,要把污水处理费的征收标准尽快提高到保本微利的水平。在继续推进供水行业市场化与产业化发展的同时,积极引进、开发污水处理等先进技术与装备,合理确定和调整回用水价格,加快培育污水处理与再生水回用市场。
  四是构建有利于水务行业市场化改革的宏观政策环境和配套改革措施。要确立规范的水务市场准入与退出规则; 建立完善特许经营管理办法;建立健全水价调整与听证程序、产品与服务价格审核程序;建立政策性损害的利益补偿机制;实行内外资进入水务行业的国民待遇和政策;统筹考虑职工安置与国有资产保值增值。推进水务产业化与市场化,要充分考虑不同地区的发展差距,政策要适度向中西部欠发达地区和东北老工业基地倾斜,因地制宜,分类指导。
  五是整合水务产业结构,培育跨区域的大型水务集团。应利用投资主体的多元化改革,以市场为主导,以资本结构的调整拉动产业整合。鼓励有扩展实力、具有一定规模的水务企业,通过并购、整体收购、交叉持股等多种形式,培育跨区域的大型水务集团,在竞争中做大做强。
  六是推进水务行业产权制度改革。随着水利工程管理体制改革的深入和水务企业改制的全面展开,要加大水务企业产权制度改革的步伐,建立"产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学"的现代企业制度,使水务企业真正成为法人主体和市场竞争主体。
  五、 全面规划,突出重点,扎扎实实做好水务工作
  各地要根据全国统一部署,在水资源综合规划工作基础上,加强城市水资源规划等专项规划工作,编制城市供水规划、城市防洪规划、城市排水规划、城市水生态建设规划等专业规划,形成完整的水务规划体系,纳入城市总体规划。要结合规划的开展,梳理水务工作中存在的突出问题,根据水务工作的特点,综合考虑水安全、水资源、水生态、水景观、水文化、水经济,以保障防洪安全、供水安全、生态安全和建设节水防污型社会为重点,加强城市防洪、供水设施建设,加强水资源监测、加大水源保护力度,强化全社会节水和治污,扎实做好水务工作。
  一是以城市防洪工程建设为重点,切实提高城市防洪保安能力。在工程建设中,进一步完善规划,使防洪、排涝、调水等功能得以完善配套,保证整体效益得以发挥,全面提高城市的防洪保安能力。
  二是以保证城乡供水安全为重点,提高用水保证率。本着"优水优用"的原则,按照"先地表水、后地下水"的用水秩序,合理配置地表水、地下水。利用现有水工程体系,实施多水源联合调度,保证城乡供水水量和水质;广开水源渠道,大力发展区域供水、联网供水。
  三是以维护河流健康生命为重点,不断改善城乡水环境。通过高水平的规划和高标准的建设,真正把城市水利建设成为清水绿带、环境优美、风景颐人的现代化工程设施,促进人与自然和谐。
  四是以加强城乡供水水源保护为重点,切实加强对重要水域的保护。加快截污导流工程建设,强化污水排放管理,对城市供水水源地要设立保护区,保证供水保证率和水质总达标率在95%以上。重要城市要建立供水应急预案,从水量、水质上确保城市的供水安全。按照水功能区划要求,切实加强水功能区的监督管理,核定水域纳污能力,提出限制排污总量的意见。
  五是加强培训,优化结构,建立高素质的水务干部职工队伍。切实加强水务队伍建设,努力提高水务队伍整体素质,强化服务意识,提高服务质量和水平。水务局领导班子中必须配备熟悉水务管理或供排水业务的同志,使领导班子结构更合理。原来从事农村水利工作的同志,要主动学习城市水利和经营管理知识,尽快熟悉城市工作;原来从事城市供排水工作的同志,也要努力学习水利知识。各级水利系统要对水务干部队伍建设和人才培养给予高度重视,采用集中培训、学习考察、境外培训、技术交流、挂职锻炼等多种形式,加强培训,加快干部队伍建设和机构能力建设。将水务干部队伍建设与依法行政紧密结合起来,严格水行政执法,坚持依法治水,培养一支既懂业务、又懂政策法规的干部队伍,做到文明执法、规范执法,提高水务行业在人民群众中的地位。
  希望各地在水务管理体制改革中,加强学习和调查研究,及时总结经验,研究新情况,解决新问题,进一步深化水务管理体制改革。